《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》把人大常委会备案审查人民政府规范性文件作为监督制度确立下来，这既是赋予常委会的法律监督职权，也是对常委会落实这项监督制度的考验。解决好规范性文件备案审查的操作问题，对落实这项监督制度至关重要。结合学习《监督法》和政府规范性文件运作情况，在备案审查操作上至少要解决四个问题。

      防止规避备案审查的行为发生，首先是确定好规范性文件备案审查范围。现实生活中，政府规范性文件常常以三种形式出现，一是以党委和政府名义联合行文；二是以政府自身名义行文；三是经政府同意或者认可以政府部门名义行文。哪些属于备案审查范围呢？我认为，对以党委和政府名义联合行文的，如果内容主要是行政事务，且关系经济社会发展全局，老百姓切身利益的，应该列入备案审查范围。对以政府自身名义行文的，自然应纳入范围。对经政府同意或认可的以政府部门名义行文的，如内容涉及国家法律、行政法规、地方性法规的应用和公民、法人、其他组织权利、义务的，应该列入备案审查范围。其次在收集、督查、督办方面下功夫。常委会的备案审查机构和专职人员要与政府相关机构，比如政府法制办、办公室联系协调，全方位收集前述应该纳入审查范围的规范性文件，督促其按照规定全面报送相关材料。第三，常委会的主要领导、分管领导要经常过问规范性文件备案审查情况，以确保应该纳入备案审查范围的规范性文件无遗漏，防止规避行为的发生。

      备案审查的程序主要包括这些方面，一是规定规范性文件备案审查报送、审查时限。首先是规范性文件行文机关向备案审查机关报送时限。行文机关在对外行文的同时应向备案审查机关报送，个别文件需补报的，至多在对外行文十日内完成。其次是备案审查机关审查时限。一般应在两个月内审查完毕，对确需常委会议定，甚至决定撤销等重大情况，必须在三个月内办结。时间太短，不利于审查质量，也难以逾越两个月一次常委会的规定，时间太长，影响规范性文件执行。二是建立收集、审查、认可（或者撤销）、回复等制度，完善备案审查全过程的台帐。行文机关报备案审查材料时，应以函件附规范性文件的形式出现，函件应包括制定依据、讨论、表决、征求意见的情况等内容。备案审查机构收到报送函时以函件形式回复告知，回函应包括收到时间、相关材料情况等内容。审查结果的处理，对予以认可的，经备案审查机关领导批准，以人大常委会办公室（厅）名义正式答复；对经人大常委会决定撤销的，以人大常委会名义答复并向社会公布。规范性文件行文机关根据人大常委会的决定予以撤销并向社会公布。

      首先解决备案审查机构和人员问题。在人大常委会机关设置备案审查机构，由常委会分管领导，相关工委室负责人组建，必要时可聘请法官、律师、其他专业人员参加。在区县人大常委会编制、人员有限的情况下，至少配备1至2名专职人员，负责备案审查日常工作以及审查意见的提出等事项。其次，完善备案审查报送等运转规定，规范性文件审查后，由专职人员提出审查意见，备案审查机构集体讨论，报常委会或者主任会议决定。属于予以认可的规范性文件，由常委会领导根据专职人员审查意见、机构集体讨论意见决定。属于需要撤销的规范性文件，先报主任会议审查，然后提请常委会会议决定。第三，加强调查研究，广泛听取各方面意见。不管是予以认可，还是确需撤销的规范性文件，都必须经过这个重要环节。要对形成规范性文件的前因、后果、可能产生的不良影响等在调研、听取意见和对照相关法律法规的基础上进行评估，防止以误对误，造成不良影响，以确保备案审查质量。

      对经过备案审查认可的规范性文件执行问题要坚持管到底。这里引出两种情况，一是规范性文件出台之初执行问题，对涉及经济社会发展，老百姓切身利益相关规定执行情况，常委会可采取代表视察、主任会议听取汇报，常委会听取专题报告等形式，督促文件全面落实。二是规范性文件出台时符合当时的实际，随着形势变化，已经不适应的，要在调查研究、征求多方意见的基础上，向行文机关提出政策研究、修改规定的建议和意见，而且要督促落实。对经过备案审查决定撤销的规范性文件，人大常委会要理直气壮地督促行文机关严格执行，同时要求处理好善后事宜。对拒不执行人大常委会决定的，要按照《监督法》赋予的询问、质询、撤职等监督职权，实行严格的责任追究，以维护法律的尊严和人大常委会的权威。

（重庆市长寿区人大常委会法工委   雷作纯）

 

2007年11月6日